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北京城市副中心建设如何点亮环首都贫困“阴影区”?

核心提示:北京城市副中心的兴起,以及京津双核驱动的区域经济一体化,需要推动各城市产业结构的调整和空间重组,这样的经济结构梯度所形成的资源双向流动,将助力燕太片区的扶贫攻坚。

资料图片:来源网络

在京津冀协同发展的背景下,燕山—太行山集中连片特殊困难地区(以下简称“燕太片区”)将迎来新机遇。

日前,中央政治局召开会议研究部署规划建设北京城市副中心,要求有力有序有效开展工作疏解北京非首都功能。

这被中国经济体制改革研究会副会长、研究员陈剑撰文认为,“副中心”所承担的职能不仅负责北京市的行政、经济、文化等核心职能,而且还将构成京津冀协同发展的核心,其在各方面的辐射和带动作用都将强化。

北京城市副中心的兴起,以及京津双核驱动的区域经济一体化,需要推动各城市产业结构的调整和空间重组,这样的经济结构梯度所形成的资源双向流动,将助力燕太片区的扶贫攻坚。

大都市阴影区

由于地处北京、天津周边,跟两大直辖市的繁荣形成强烈反差的燕太片区格外引人关注。这一区域地处内蒙古高原和黄土高原向华北平原过渡地带,域跨河北、山西、内蒙古三省区,涉及33个县,环卫京津。

2012年国务院批复的《燕山—太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》称其为国家新一轮扶贫攻坚主战场之一。

不过,在京津冀城市群内部有两点值得关注。

南京大学地理与海洋科学学院学者孙东琪等曾发表论文称,通过建立模型发现,京津两中心城市之间的产业联系强度相对较强,各城市与中心城市之间的产业联系强度为次强,但其两两之间产业联系强度相对较弱。这表明北京、天津对周边城市的带动作用较弱。

此外,该论文还发现,产业联系强度呈现南高北低的态势。在北京、天津北部的张家口-承德平均产业联系强度,远低于南部的石家庄-保定、保定-沧州、沧州-廊坊、廊坊-唐山、唐山-秦皇岛平均产业联系强度。

对于集中在北部的张家口、承德及南部的保定、廊坊等地的京津冀“大都市阴影区”,前述论文基于产业空间联系视野对其形成进行了实证研究。这其中的原因包括,“阴影区”自身受首都政治制约太多,开放程度普遍较低;燕山—太行山的区位因素限制物流、交通流;产业结构不合等。

受限于地理条件,从历史阶段来看,燕太片区也是发展滞后的地区。北京市社科院副院长赵宏对本报记者称,“阴影区”地处燕山和太行山腹地,属内蒙古高原和黄土高原向华北平原过渡地带,生态脆弱,交通等基础设施落后,存在限制经济发展的诸多客观因素,“跟全国其它集中连片贫困地区的特征是相似的。”

此外,“阴影区”的人力、资金等生产要素外流现象严重。赵宏称,这跟大城市过于强大的集聚能力是相关的。大城市越是功能过多集聚,周边资源就越会向更高效率的平台流动,这也是符合一般区域经济发展规律的。“大树底下不长草”、“灯下黑”等说法即是由此导致贫困带的形象比喻。

在方塘智库创始人叶一剑看来,固然燕太片区的贫困与长期以来因为靠近京津导致更容易遭遇人才和劳动力流失,包括水资源和环境也更多时候需要做出牺牲,在上一轮工业化过程中,确实失去了一些发展的机会,且增加了很多的限制,但在这些地方调研的时候,他也发现,这些地区自身也存在很多问题,比如等靠要的心态,导致内生性的发展动力不足。

副中心的梯度效应传递

随着京津冀协同发展的战略提出,围绕北京、天津这两座中国北方大都市周围的贫困带“阴影区”,《中国连片特困区发展报告(2014-2015)》将这部分连片特困区放置在燕太片区。该报告由吉首大学“中国连片特困区区域发展与扶贫攻坚研究”课题组与社会科学文献出版社共同发布。

对于这一片区的贫困,新华社主办刊物《半月谈》记者在河北张承地区和太行山一线贫困县走访后发现,该片区因灾致贫返贫突出,“户里穷、村里空、乡镇背着大窟窿;行路难、吃水难、脱贫致富难上难”,仍是这一地区的真实写照。

“灯下黑”这种情况的形成,学术解释为,在京津冀城市群中,存在着的不合理城市梯度和薄弱的中心城市辐射。

燕山大学经济管理学院教授张亚明等曾发表论文称,与长三角都市圈的城市分布层次清晰,结构合理相比,京津冀区域内城市结构梯度不合理,大城市处于绝对优势,缺少发挥“二传手”作用的中等城市和小城市。收稿于2012年5月的该文章为河北省社会科学基金项目。

该文称,由此导致发达地区出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链因为找不到适宜的生存和发展环境,没有能力向周边落后地区推广和扩散。因此,更加加剧城市结构梯度的不合理,形成恶性循环。

文章称,由于梯度不合理,相较于长三角的首位城市上海,京津不仅不能发挥辐射带动作用,反而呈现吸收模式。于是,与上海所在的长三角区域的“群芳竞秀”相比,北京在京津冀区域内发展成为“一枝独秀”。且京津“双核”在产业布局等方面的交叉也减弱了“双核”整体对河北经济的综合拉动力。京津经济总量偏小,城市首位度偏低,致使中心城市难以发挥对整个地区经济的辐射带动作用,中心城市与圈内城市在产业分工方面容易出现矛盾,很难实现共赢。

赵宏称,“不但河北没有发展起来,即使是北京远郊区县也没有得到应有的发展。”不过,放大来看,这也跟国家多年来实行的不合理的城乡二元结构有很大关系。改革开改之前,依靠剪刀差来支持工业化,后来改革没有深化到位,使得农村变成人才输出地,城市变成人才集中地,失血问题严重。

一年来,通州从“北京市行政副中心”升格为“北京市副中心”,陈剑在前述文章中称,行政副中心主要是把行政功能搬过来,城市副中心则是把几乎所有的城市功能都搬过来。他预言,非首都功能的全面搬迁,通州将成为北京的第二个中心,并且成为京津冀协同发展的中心节点。随着时机成熟,北京城市副中心或许将会升格为新北京城市中心。

这对破除“环京津贫困”有何裨益呢?

虽然通州副中心的建设在地理位置上,辐射带动的是北京周边郊县,联动发展天津的武清、宝坻区域,尤其是夹在京津之间的河北“飞地”三河(燕郊)、大厂、香河三县市,对位于西部、西北部上游生态涵养地带的燕太片区,比如张家口、承德、保定等集中连片的京津大都市阴影区并无直接作用,但是叶一剑称,两者背后都是基于京津冀协同发展的大战略。

他说,北京副中心的建设是这一协同发展战略推进中比较关键的一环,而对于解决环京津贫困带,虽然不是这一协同发展战略的最直接目标导向,但是,客观上将带来积极的影响,比如产业、交通和环境的协同推进,将为这些地区带来积极的影响,尤其是交通基础设施的重新布局,这是很大的改变。

事实上,放在京津冀协同发展的战略背景下,不符合北京直辖市定位的产业纾解到周边城市,由副中心以降而形成的梯度效应,通过这种效应的传导,若各城市寻求错位发展,借鉴长三角、珠三角城市群的发展模式,形成既竞争又合作,共同发展的良好局面。

寻求内生的可持续增长动力

在地方调研时,叶一剑发现,这些地区因为在行政辖区上不属于京津两地,使得出现很多的断头路。往往一路之隔,两地发展水平就是两重天。现在京津冀协同发展战略背景下的区域交通基础设施再布局,就解决了这个问题,这将对这些贫困地区的发展带来重大利好。比如旅游业的发展,一旦解决了抵达性问题,这些之前的贫困地带,其区域价值一下子就会被重新发现。

同时,在讨论京津大都市阴影区这个话题上,叶一剑认为,不应该依然停留在对京津发展模式的指责上了,甚至说过多的寄望于两地产业和资源的溢出,而是更应该充分审视这些地区的独特的资源,然后立足于京津冀巨大的消费市场来寻找到新的消费时代的服务和产品的供给,进行差异化发展,找到自身的发展优势和发展道路。

他说,面对一个庞大的消费市场,只要能够提供很好的产品和服务,就可以获得更多的发展机会。比如旅游,固然以前这些地区因为受制于京津两地的影响一直没有太多的工业布局,但这恰恰使得这些地区保留了比较好的自然生态环境,现在反而都成了最为稀缺的发展旅游的资源,这几年像白石山、崇礼、怀来等地的旅游发展之所以这么快,就很说明这个趋势。

叶一剑表示,要彻底解决京津大都市阴影区问题,更值得期待的是,这些地区的脱贫应该更多的思考京津冀庞大的消费人群和消费市场需求,然后充分挖掘当地的资源和潜力,从而发展起相应的产业。而且,这些地区的发展也应该破除对国家扶贫战略的过度依赖,较多的基于对新兴消费市场的洞察,引进更多的社会资本,加以相应的管理体制改革,为这些地区找到内生性的增长动力,才可以获得可持续的发展。

赵宏称,优质资源向效率更高的市场集聚是市场的力量,政府也要发挥积极的作用,用“有形的手”来矫正市场失灵,通过基础设施建设,集中搬迁改善贫困带居民的生产条件,增加医疗、教育等公共服务品的投入,缩小跟大城市的落差,还要做好规划政策,建立对生态涵养地区建设的利益补偿机制。不过,他也承认,生态补偿由于计算定量的复杂性,操作上仍然有难度,目前仍在探索。(完)

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